IJLJ: Indonesian Journal of Law and Justice
Vol. 3, No. 1, Mei 2026, page: 1-14
E-ISSN: 3063-4350
1
Baren Sipayung et.al (Jerat 30 Persen Belanja Pegawai....)
Jerat 30 Persen Belanja Pegawai dan Mutu Layanan
Daerah
Baren Sipayung
a,1*
, Agus Prasetyo
b,2
a,b
Universitas Terbuka, Jalan Cabe Raya, Pondok Cabe, Pamulang, Tangerang Selatan 15437, Banten - Indonesia
1
baren.sipayung@gmail.com;
2
agusp@ecampus.ut.ac.id
*
Corresponding Author: baren.sipayung@gmail.com
INFO ARTIKEL
ABSTRAK
Sejarah Artikel:
Diterima: 24 Februari 2026
Direvisi: 23 Maret 2026
Disetujui: 19 April 2026
Tersedia Daring: 1 Mei 2026
Artikel ini menganalisis implikasi hukum dan kelembagaan dari pembatasan belanja
pegawai daerah paling tinggi 30 persen dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022
tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah.
Kebijakan tersebut pada dasarnya dibentuk untuk memperbaiki mutu belanja daerah,
memperluas ruang fiskal pelayanan publik, dan mengurangi kecenderungan APBD yang
terserap oleh biaya birokrasi. Namun, pada tataran implementasi, pembatasan yang
dibaca secara sempit sebagai target angka dapat menimbulkan ketegangan dengan
kewajiban hukum pemerintah daerah sebagai pemberi kerja, terutama dalam
pemenuhan hak keuangan aparatur sipil negara, termasuk Pegawai Pemerintah dengan
Perjanjian Kerja. Dengan pendekatan yuridis normatif yang diperkaya melalui studi
dokumen dan ilustrasi kasus pengaduan PPPK Kota Tarakan, artikel ini menunjukkan
bahwa keterlambatan pembayaran Tambahan Penghasilan Pegawai bukan hanya
persoalan administratif, melainkan dapat berkembang menjadi risiko pelayanan publik,
risiko akuntansi akrual, risiko audit, dan risiko legitimasi pemerintahan daerah. Hasil
kajian menegaskan perlunya model implementasi yang adaptif: pengendalian belanja
pegawai tetap dijalankan, tetapi harus disertai perencanaan kebutuhan ASN, validasi
data, pengakuan kewajiban, dan pengukuran kinerja layanan. Artikel ini
merekomendasikan agar batas 30 persen tidak dijadikan alasan menunda hak aparatur,
melainkan diposisikan sebagai pintu masuk reformasi organisasi, remunerasi berbasis
kinerja, serta penguatan akuntabilitas fiskal daerah.
Kata Kunci:
Akuntabilitas Fiskal
Belanja Pegawai
Pelayanan Publik
PPPK
UU HKPD
ABSTRACT
Keywords:
Fiscal Accountability;
Employee Spending;
Public Services;
PPPK;
HKPD Law
This article analyzes the legal and institutional implications of the 30 percent cap
on regional employee spending in Law Number 1 of 2022 concerning Financial
Relations between the Central Government and Regional Governments. This policy
was originally formulated to improve the quality of regional spending, expand the
fiscal space for public services, and reduce the tendency for the Regional Budget
(APBD) to be absorbed by bureaucratic costs. However, at the implementation
level, the cap, read narrowly as a numerical target, can create tensions with the
legal obligations of regional governments as employers, particularly in fulfilling
the financial rights of state civil servants, including Government Employees with
Employment Contracts. Using a normative juridical approach enriched by
document studies and case illustrations of complaints from PPPK (Regional
Employee Compensation Officers) in Tarakan City, this article demonstrates that
late payment of Employee Income Supplements is not merely an administrative
issue but can develop into a public service risk, accrual accounting risk, audit risk,
and risk to the legitimacy of regional government. The study's findings emphasize
the need for an adaptive implementation model: employee spending control
remains in place, but must be accompanied by ASN needs planning, data
validation, obligation recognition, and service performance measurement. This
article recommends that the 30 percent limit not be used as an excuse to delay the
rights of civil servants, but rather be positioned as an entry point for
organizational reform, performance-based remuneration, and strengthening
regional fiscal accountability.
©2026, Baren Sipayung, Agus Prasetyo
This is an open access article under CC BY-SA license
IJLJ: Indonesian Journal of Law and Justice
Vol. 3, No. 1, Mei 2026, page: 1-14
E-ISSN: 3063-4350
2
Baren Sipayung et.al (Jerat 30 Persen Belanja Pegawai....)
1. Pendahuluan
Dalam kerangka negara hukum, kebijakan fiskal daerah tidak dapat dipandang semata-
mata sebagai teknik perhitungan anggaran. Setiap pilihan alokasi APBD selalu mengandung
konsekuensi hukum, administratif, sosial, dan etis karena anggaran merupakan instrumen
negara untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan, memenuhi hak warga, dan menjaga
keberlangsungan aparatur yang menjalankan pelayanan publik. Oleh karena itu, ketika
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat
dan Pemerintahan Daerah menetapkan batas belanja pegawai daerah paling tinggi 30 persen
dari total belanja APBD di luar tunjangan guru yang dialokasikan melalui Transfer ke Daerah,
norma tersebut harus dibaca sebagai instrumen disiplin fiskal sekaligus kebijakan reformasi
tata kelola. Ia tidak berdiri sebagai angka administratif yang steril dari akibat hukum,
melainkan sebagai perintah untuk menata ulang cara daerah merancang struktur organisasi,
kebutuhan pegawai, skema remunerasi, dan prioritas pelayanan publik (Indonesia, 2022).
Secara deduktif, ratio legis pembatasan belanja pegawai dapat dilacak dari masalah klasik
desentralisasi fiskal Indonesia. Setelah lebih dari dua dekade otonomi daerah, banyak
pemerintah daerah masih menghadapi ketergantungan tinggi terhadap transfer pusat, ruang
fiskal yang sempit, dan pola belanja yang belum sepenuhnya produktif. Belanja pegawai
sering menjadi komponen yang stabil, mengikat, dan secara politik sulit dikurangi, sementara
kebutuhan masyarakat terhadap infrastruktur, pendidikan, kesehatan, air bersih, transportasi,
serta layanan perizinan terus meningkat. Dalam kondisi tersebut, pembatasan 30 persen
dimaksudkan untuk mendorong APBD bergerak dari anggaran yang birokrasi-sentris menuju
anggaran yang berorientasi hasil. Namun demikian, tujuan yang sah tersebut tidak otomatis
membenarkan cara implementasi yang mengabaikan hak aparatur, karena aparatur justru
merupakan alat negara yang mengubah anggaran menjadi layanan nyata di hadapan
masyarakat.
Dengan demikian, titik persoalannya bukan terletak pada apakah pengendalian belanja
pegawai diperlukan. Jawabannya jelas: pengendalian diperlukan untuk mencegah APBD
tersandera oleh belanja rutin yang tidak menghasilkan perbaikan layanan. Persoalan yang lebih
mendasar adalah bagaimana pengendalian tersebut dilaksanakan tanpa melanggar asas
legalitas, asas kepastian hukum, asas proporsionalitas, asas kecermatan, dan asas akuntabilitas
dalam administrasi pemerintahan. Jika batas 30 persen dijalankan hanya dengan menahan
pembayaran tunjangan, memperlambat validasi data, menghapus formasi yang sesungguhnya
dibutuhkan, atau menunda kewajiban lintas tahun tanpa pencatatan akrual, maka kebijakan
yang semula diarahkan untuk memperbaiki kualitas belanja dapat berubah menjadi jerat baru
bagi mutu layanan publik daerah.
Ketegangan tersebut semakin tampak setelah kebijakan nasional penataan tenaga non-
ASN mendorong pengangkatan PPPK dalam jumlah besar di berbagai daerah. Dari sudut
pandang pelayanan publik, pengangkatan PPPK dapat menjadi solusi untuk mempertahankan
tenaga guru, tenaga kesehatan, tenaga teknis, dan tenaga layanan dasar yang selama bertahun-
tahun menopang kerja pemerintah daerah. Namun, dari sudut pandang APBD, penambahan
pegawai kontraktual pemerintah menimbulkan tekanan baru pada belanja pegawai, terutama
bagi daerah yang sejak awal telah berada di atas ambang 30 persen. Di sinilah muncul
paradoks kebijakan: daerah diminta menghapus ketidakpastian status honorer melalui skema
PPPK, tetapi pada saat yang sama juga diwajibkan menurunkan proporsi belanja pegawai.
Tanpa desain transisi yang adil, paradoks tersebut dapat dialihkan bebannya kepada pegawai
melalui penundaan hak penghasilan.
Dalam konteks hukum kepegawaian, Pegawai ASN, baik PNS maupun PPPK, memiliki
hak atas penghargaan dan pengakuan yang bersifat materiel dan nonmateriel. Undang-Undang
Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara menempatkan penghasilan, tunjangan,
IJLJ: Indonesian Journal of Law and Justice
Vol. 3, No. 1, Mei 2026, page: 1-14
E-ISSN: 3063-4350
3
Baren Sipayung et.al (Jerat 30 Persen Belanja Pegawai....)
fasilitas, jaminan sosial, pengembangan diri, lingkungan kerja, dan bantuan hukum sebagai
bagian dari konstruksi kesejahteraan pegawai ASN (Indonesia, 2023). Sementara itu, rezim
PPPK melalui PP Nomor 49 Tahun 2018, Peraturan Presiden Nomor 98 Tahun 2020
sebagaimana diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 11 Tahun 2024, serta Permendagri
Nomor 6 Tahun 2021 mempertegas bahwa PPPK memperoleh gaji dan tunjangan sesuai
ketentuan yang berlaku bagi PNS pada instansi tempat bekerja. Dengan demikian, ketika
PPPK telah diangkat secara sah dan menjalankan tugas, timbul hubungan hukum publik yang
melahirkan kewajiban pemerintah daerah untuk memproses hak keuangannya secara tertib.
Artikel ini berangkat dari premis bahwa batas belanja pegawai 30 persen harus ditafsirkan
secara sistemik, bukan literalistik. Penafsiran sistemik menempatkan Pasal 146 UU HKPD
bersama-sama dengan norma pelayanan publik, norma ASN, norma pengelolaan keuangan
daerah, standar akuntansi pemerintahan, dan prinsip pengawasan keuangan negara. Dengan
cara baca tersebut, batas fiskal tidak boleh dijadikan dalih untuk menghilangkan kewajiban
yang telah lahir. Sebaliknya, kewajiban membayar hak aparatur juga tidak boleh dijadikan
alasan untuk mempertahankan struktur birokrasi yang tidak efisien. Negara hukum menuntut
keduanya berjalan seimbang: disiplin fiskal diwujudkan melalui reformasi perencanaan dan
organisasi, sedangkan pemenuhan hak pegawai dijaga melalui penganggaran, penatausahaan,
dan pencatatan kewajiban yang akuntabel.
Urgensi kajian ini tampak dari munculnya kasus-kasus administratif di daerah yang
memperlihatkan jarak antara desain normatif dan praktik implementasi. Salah satu ilustrasi
yang digunakan dalam artikel ini adalah dokumen pengaduan PPPK di lingkungan Pemerintah
Kota Tarakan yang menyatakan bahwa sejumlah PPPK telah diangkat sejak Juni 2025, tetapi
sampai awal Januari 2026 belum menerima Tambahan Penghasilan Pegawai. Dokumen
tersebut juga menunjukkan adanya rujukan norma mengenai tunjangan PPPK dan bukti daftar
penghasilan yang tidak memuat komponen TPP. Pada saat yang sama, pengawasan sistem
pengendalian internal menempatkan permasalahan tersebut sebagai isu yang harus diuji
melalui asas legalitas, kepastian hukum, kemanfaatan, akuntabilitas, serta pengakuan
kewajiban apabila keterlambatan melampaui tahun anggaran.
Berdasarkan latar tersebut, artikel ini merumuskan tiga pertanyaan penelitian. Pertama,
bagaimana kedudukan hukum batas belanja pegawai 30 persen dalam UU HKPD apabila
dihadapkan dengan kewajiban pemenuhan hak keuangan aparatur daerah. Kedua, risiko apa
saja yang muncul apabila pemerintah daerah mengejar kepatuhan angka 30 persen dengan
menunda atau tidak mencatat kewajiban belanja pegawai. Ketiga, model kebijakan apa yang
dapat menjembatani disiplin fiskal, perlindungan hak ASN, dan mutu pelayanan publik daerah.
Pertanyaan tersebut penting karena pembatasan fiskal yang tidak dikawal dengan desain
kelembagaan dapat menimbulkan ancaman sunyi: layanan publik tetap berjalan di permukaan,
tetapi kualitasnya terkikis oleh demotivasi, ketidakpastian, beban kerja, dan lemahnya
akuntabilitas administratif.
Kontribusi artikel ini berada pada integrasi tiga perspektif yang sering dibahas secara
terpisah. Perspektif hukum administrasi menilai apakah tindakan pemerintah daerah memenuhi
asas legalitas, kecermatan, proporsionalitas, dan kepastian hukum. Perspektif hukum keuangan
daerah menilai apakah APBD, perubahan penjabaran, pengakuan utang, dan pembayaran rapel
dilakukan dalam koridor kewenangan. Perspektif kebijakan publik menilai dampak kebijakan
fiskal terhadap kapasitas birokrasi dan mutu layanan. Integrasi ini diperlukan karena masalah
belanja pegawai bukan semata angka dalam laporan realisasi anggaran, melainkan simpul yang
menghubungkan hak pegawai, kualitas organisasi, daya tahan APBD, dan kepercayaan
masyarakat terhadap pemerintah daerah.
IJLJ: Indonesian Journal of Law and Justice
Vol. 3, No. 1, Mei 2026, page: 1-14
E-ISSN: 3063-4350
4
Baren Sipayung et.al (Jerat 30 Persen Belanja Pegawai....)
2. Metode
Penelitian ini menggunakan pendekatan yuridis normatif dengan pengayaan analisis
dokumen dan ilustrasi kasus. Pendekatan yuridis normatif dipilih karena objek utama kajian
adalah norma hukum yang mengatur hubungan keuangan pusat dan daerah, belanja wajib,
belanja pegawai, hak ASN, pengelolaan keuangan daerah, dan akuntansi pemerintahan. Bahan
hukum primer yang digunakan meliputi Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang
HKPD, Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang ASN, Peraturan Pemerintah Nomor 1
Tahun 2024 tentang Harmonisasi Kebijakan Fiskal Nasional, Peraturan Pemerintah Nomor 12
Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun
2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan, Peraturan Presiden mengenai gaji dan
tunjangan PPPK, Permendagri Nomor 6 Tahun 2021, Permendagri Nomor 77 Tahun 2020,
serta PMK Nomor 24 Tahun 2024. Bahan hukum sekunder meliputi literatur desentralisasi
fiskal, aturan fiskal, kualitas belanja, pelayanan publik, akuntabilitas sektor publik, dan risiko
neraca pemerintah.
Selanjutnya, analisis dilakukan melalui empat tahap. Tahap pertama adalah inventarisasi
norma untuk memetakan hubungan antara batas belanja pegawai, belanja infrastruktur
pelayanan publik, kewajiban belanja pendidikan, dan sanksi penundaan atau pemotongan
transfer. Tahap kedua adalah harmonisasi norma untuk menilai apakah pembatasan belanja
pegawai dapat ditafsirkan sebagai dasar menunda hak keuangan PPPK. Tahap ketiga adalah
analisis risiko administratif dan akuntansi dengan menempatkan keterlambatan pembayaran
tunjangan sebagai potensi kewajiban pemerintah daerah yang perlu dicatat sesuai basis akrual.
Tahap keempat adalah konstruksi rekomendasi kebijakan melalui pendekatan tata kelola
berbasis risiko, yaitu model yang menghubungkan kepatuhan fiskal dengan perencanaan ASN,
reformasi organisasi, validasi data, dan indikator mutu pelayanan publik.
Ilustrasi kasus digunakan bukan untuk menyimpulkan pertanggungjawaban hukum pihak
tertentu, melainkan untuk memperlihatkan bagaimana norma yang bersifat umum bekerja
dalam situasi administratif yang konkret. Dokumen pengaduan PPPK Kota Tarakan dan
konsep pendapat hukum internal diperlakukan sebagai bahan empiris terbatas yang membantu
menguji koherensi antara norma dan praktik. Oleh karena itu, artikel ini tidak menilai
kebenaran materiil seluruh peristiwa di luar dokumen yang tersedia, tidak melakukan
pemeriksaan keuangan, dan tidak menggantikan kewenangan lembaga pengawasan. Analisis
ditempatkan pada level akademik-normatif: apakah keterlambatan TPP, apabila benar terjadi
setelah pegawai melaksanakan tugas, memiliki implikasi terhadap asas pemerintahan yang
baik, pencatatan kewajiban, serta mutu layanan.
Dari sisi teknik analisis, penelitian ini menggunakan penalaran deduktif. Pembahasan
dimulai dari asas negara hukum, fungsi APBD, dan desain UU HKPD, kemudian bergerak
menuju persoalan hak aparatur, studi kasus, risiko lintas sektor, dan pilihan kebijakan. Model
deduktif dipilih agar narasi tidak terjebak pada kronologi peristiwa semata, melainkan
memperlihatkan hubungan sebab akibat antara desain fiskal, kewajiban administratif, dan
dampak pelayanan publik. Setiap argumentasi disusun dengan prinsip koherensi, yaitu
keselarasan antara norma yang lebih tinggi dan norma teknis, serta prinsip konsekuensial,
yaitu penilaian terhadap akibat kebijakan apabila dilaksanakan secara kaku tanpa mitigasi.
Keterbatasan penelitian ini terletak pada ruang lingkup data. Artikel tidak menyajikan
pengujian ekonometrik terhadap seluruh APBD kabupaten/kota di Indonesia dan tidak
mengakses data individual pegawai selain informasi yang telah tersaji dalam dokumen kasus.
Dengan demikian, temuan empiris tidak dimaksudkan sebagai generalisasi statistik, melainkan
sebagai generalisasi analitis. Kekuatan kajian terletak pada kemampuannya membaca masalah
kebijakan sebagai persoalan hukum administrasi dan tata kelola, sehingga rekomendasi yang
dihasilkan tidak hanya mengejar efisiensi fiskal, tetapi juga mempertahankan kepastian
hukum, keadilan aparatur, dan keberlanjutan pelayanan publik.
IJLJ: Indonesian Journal of Law and Justice
Vol. 3, No. 1, Mei 2026, page: 1-14
E-ISSN: 3063-4350
5
Baren Sipayung et.al (Jerat 30 Persen Belanja Pegawai....)
3. Hasil dan Pembahasan
Batas 30 Persen sebagai Instrumen Disiplin Fiskal
Pasal 146 UU HKPD menentukan bahwa daerah wajib mengalokasikan belanja pegawai
daerah di luar tunjangan guru yang dialokasikan melalui Transfer ke Daerah paling tinggi 30
persen dari total belanja APBD. Apabila persentase belanja pegawai telah melebihi ambang
tersebut, daerah diberi masa penyesuaian paling lama lima tahun sejak UU diundangkan.
Norma ini tidak dapat dilepaskan dari Pasal 147 yang mewajibkan belanja infrastruktur
pelayanan publik paling rendah 40 persen dari total belanja APBD di luar belanja bagi hasil
dan/atau transfer kepada daerah atau desa, serta Pasal 148 yang membuka ruang sanksi
penundaan dan/atau pemotongan TKD apabila ketentuan alokasi belanja tidak dilaksanakan.
Secara desain, ketiga pasal tersebut membentuk segitiga disiplin belanja: belanja pegawai
dibatasi, belanja infrastruktur didorong, dan transfer pusat digunakan sebagai instrumen
kepatuhan (Indonesia, 2022).
Namun, pembatasan itu tidak boleh dibaca sebagai perintah mekanis untuk mengurangi
kesejahteraan aparatur. Norma 30 persen secara yuridis mengatur proporsi belanja dalam
APBD, bukan mencabut hak yang telah lahir dari hubungan kerja pemerintahan. Perbedaan
ini penting karena kesalahan tafsir dapat menggeser beban reformasi dari institusi kepada
individu pegawai. Apabila daerah melampaui ambang 30 persen, penyelesaiannya seharusnya
berupa perbaikan struktur organisasi, pengendalian formasi, evaluasi jabatan, digitalisasi
proses, penyatuan fungsi yang tumpang tindih, dan peningkatan pendapatan asli daerah.
Menunda tunjangan pegawai yang telah memenuhi syarat bukanlah reformasi, melainkan
pemindahan risiko fiskal kepada pihak yang secara hukum berada dalam posisi subordinat
terhadap pemerintah daerah.
Di tingkat regulasi turunan, PMK Nomor 24 Tahun 2024 memperjelas tata cara
penundaan dan/atau pemotongan penyaluran TKD atas pemenuhan belanja wajib. Ringkasan
JDIH Kementerian Keuangan menegaskan bahwa belanja wajib meliputi pendidikan minimal
20 persen, belanja pegawai di luar tunjangan guru maksimal 30 persen dengan penyesuaian
bertahap paling lambat 2027, serta belanja infrastruktur pelayanan publik minimal 40 persen
dengan penyesuaian bertahap paling lambat 2027 (Kementerian Keuangan, 2024). Norma
sanksi untuk belanja pegawai dan infrastruktur mulai efektif pada tahun anggaran 2028,
sehingga periode sebelum itu harus dimanfaatkan sebagai masa transisi perbaikan tata kelola,
bukan sekadar masa menunggu sanksi.
Tabel 1. Struktur Norma Belanja Wajib dan Risiko Implementasi
Komponen Norma
Arah Pengaturan
Risiko bila Dibaca Secara Sempit
Belanja pegawai 30 persen
Mengendalikan APBD yang terlalu
terserap biaya birokrasi
Penundaan hak aparatur, kontraksi motivasi, dan
manipulasi klasifikasi belanja
Belanja infrastruktur 40 persen
Mendorong kualitas layanan publik dan
pembangunan produktif
Pemenuhan angka tanpa mutu proyek, atau
pengorbanan belanja operasional penting
Belanja pendidikan 20 persen
Menjamin prioritas konstitusional layanan
dasar pendidikan
Reklasifikasi formal yang tidak selalu memperbaiki
hasil belajar
Sanksi TKD
Mendisiplinkan kepatuhan daerah
Tekanan kas daerah yang dapat memperburuk
keterlambatan pembayaran kewajiban
Dengan demikian, keberhasilan UU HKPD tidak cukup diukur dari penurunan persentase
belanja pegawai. Keberhasilan harus diukur dari perbaikan komposisi belanja yang disertai
peningkatan kualitas layanan. Daerah yang berhasil menurunkan belanja pegawai tetapi
layanan kesehatan, pendidikan, perizinan, kebersihan, atau administrasi kependudukan
memburuk tidak dapat dianggap berhasil secara substantif. Sebaliknya, daerah yang masih
berjuang menurunkan rasio belanja pegawai tetapi memiliki peta jalan reformasi organisasi,
pengendalian kebutuhan ASN, dan peningkatan outcome layanan perlu dinilai secara
IJLJ: Indonesian Journal of Law and Justice
Vol. 3, No. 1, Mei 2026, page: 1-14
E-ISSN: 3063-4350
6
Baren Sipayung et.al (Jerat 30 Persen Belanja Pegawai....)
proporsional. Di sinilah pentingnya pendekatan berbasis risiko, karena angka 30 persen
hanyalah indikator pintu masuk, bukan tujuan akhir tata kelola.
Hak Keuangan Aparatur sebagai Kewajiban Hukum Pemerintah Daerah
Hak keuangan aparatur memiliki kedudukan yang berbeda dari belanja diskresioner biasa.
Belanja perjalanan dinas, belanja rapat, atau kegiatan seremonial dapat ditunda, dikurangi,
atau didesain ulang sesuai prioritas kebijakan. Akan tetapi, gaji dan tunjangan aparatur yang
telah memenuhi syarat melekat pada hubungan hukum antara pemerintah dan pegawai. Ketika
pegawai telah diangkat, ditempatkan, dan diperintahkan melaksanakan tugas, pemerintah
daerah tidak hanya menerima manfaat pekerjaan, tetapi juga memikul kewajiban membayar
kompensasi sesuai norma yang berlaku. Dalam asas hukum administrasi, tindakan pemerintah
yang mengambil manfaat dari pekerjaan publik tanpa memenuhi hak keuangannya secara
tepat waktu dapat dipersoalkan dari sisi kepastian hukum, kecermatan, dan keadilan.
Rezim hukum ASN menegaskan bahwa PPPK merupakan bagian dari Pegawai ASN. UU
Nomor 20 Tahun 2023 menyatakan bahwa Pegawai ASN berhak memperoleh penghargaan
dan pengakuan berupa materiel dan/atau nonmateriel, yang komponennya mencakup
penghasilan, penghargaan motivasi, tunjangan dan fasilitas, jaminan sosial, lingkungan kerja,
pengembangan diri, serta bantuan hukum (Indonesia, 2023). Artinya, kesejahteraan aparatur
tidak ditempatkan sebagai kemurahan hati administratif, melainkan sebagai komponen sistem
merit yang menopang netralitas, profesionalitas, dan kinerja pelayanan. Jika aparatur
diperlakukan sebagai variabel penyesuaian fiskal, maka sistem merit kehilangan fondasi
substantifnya.
Secara teknis, PP Nomor 49 Tahun 2018 tentang Manajemen PPPK menyatakan bahwa
PPPK diberikan gaji dan tunjangan, serta gaji dan tunjangan tersebut berlaku sesuai ketentuan
peraturan perundang-undangan bagi PNS. Peraturan Presiden Nomor 98 Tahun 2020
sebagaimana diubah dengan Perpres Nomor 11 Tahun 2024 kemudian mengatur jenis
tunjangan PPPK, termasuk tunjangan lainnya. Permendagri Nomor 6 Tahun 2021
memperjelas bahwa tunjangan lainnya bagi PPPK di instansi daerah termasuk tambahan
penghasilan sesuai ketentuan pengelolaan keuangan daerah. Oleh karena itu, apabila di suatu
daerah PNS memperoleh TPP berdasarkan regulasi daerah dan mekanisme persetujuan yang
sah, maka perlakuan terhadap PPPK harus diuji dengan prinsip kesetaraan yang objektif,
terutama ketika jabatan, beban kerja, dan kontribusinya sebanding.
Kewajiban pembayaran tersebut memang tetap harus tunduk pada mekanisme
penganggaran. Akan tetapi, tunduk pada mekanisme penganggaran tidak sama dengan boleh
diabaikan. Apabila kendala terletak pada pagu, klasifikasi rekening, validasi data, persetujuan
teknis, atau perubahan penjabaran APBD, kewajiban pemerintah daerah adalah
menyelesaikan hambatan administratif tersebut dengan dasar hukum yang benar. Hambatan
administratif tidak dapat secara sepihak menghapus hak substantif, sebab dalam hukum
administrasi dikenal prinsip bahwa kekeliruan atau keterlambatan administrasi badan
pemerintahan tidak boleh serta-merta dibebankan kepada warga atau pegawai yang telah
memenuhi kewajibannya.
Dengan konstruksi tersebut, batas 30 persen harus ditempatkan sebagai kewajiban
pemerintah daerah untuk melakukan penataan, bukan sebagai alasan untuk menunda
pembayaran yang telah terutang. Pemerintah daerah tetap memiliki ruang melakukan
efisiensi, tetapi efisiensi harus diarahkan pada belanja yang tidak berkaitan langsung dengan
hak pegawai yang telah lahir, duplikasi fungsi organisasi, proses kerja manual yang tidak
efektif, serta kegiatan yang tidak berkontribusi pada standar pelayanan minimal. Apabila
penghematan dilakukan dengan menunda tunjangan aparatur, maka yang terjadi bukan
efisiensi, melainkan akumulasi kewajiban tersembunyi yang pada akhirnya tetap harus
dibayar dan dapat menimbulkan beban fiskal pada periode berikutnya.
IJLJ: Indonesian Journal of Law and Justice
Vol. 3, No. 1, Mei 2026, page: 1-14
E-ISSN: 3063-4350
7
Baren Sipayung et.al (Jerat 30 Persen Belanja Pegawai....)
Studi Kasus Tarakan: Ketika Transisi Fiskal Menjadi Sengketa Administratif
Ilustrasi Kota Tarakan memperlihatkan bagaimana ketegangan antara disiplin fiskal dan
hak aparatur dapat berubah menjadi isu pengaduan masyarakat. Dalam dokumen pengaduan,
dinyatakan bahwa PPPK di lingkungan Pemerintah Kota Tarakan diangkat sejak Juni 2025,
tetapi sampai 5 Januari 2026 belum menerima TPP. Pengaduan tersebut merujuk pada PP
Nomor 49 Tahun 2018, Perpres Nomor 98 Tahun 2020 jo. Perpres Nomor 11 Tahun 2024,
serta Permendagri Nomor 6 Tahun 2021 sebagai dasar bahwa PPPK memperoleh tunjangan
sesuai dengan tunjangan PNS. Pengaduan juga menyebut adanya informasi publik bahwa TPP
telah dijanjikan atau dianggarkan, sementara daftar perincian gaji yang dilampirkan tidak
menunjukkan komponen TPP (Pengaduan Masyarakat PPPK Kota Tarakan, 2026).
Dari sudut pandang hukum administrasi, informasi tersebut tidak cukup untuk langsung
menyatakan adanya pelanggaran tanpa pemeriksaan lebih lanjut. Perlu diketahui apakah telah
ada peraturan kepala daerah mengenai TPP PPPK, apakah syarat persetujuan teknis telah
terpenuhi, apakah SK penerima TPP telah ditetapkan, apakah anggaran tersedia pada rekening
yang tepat, dan apakah kas daerah memungkinkan pembayaran. Namun, dokumen tersebut
cukup untuk menunjukkan adanya gejala maladministrasi potensial, yaitu keterlambatan
pemenuhan hak yang dikaitkan dengan proses penganggaran dan validasi. Gejala ini penting
karena keterlambatan yang melampaui satu bulan mungkin masih dapat dijelaskan sebagai
masalah teknis, tetapi keterlambatan yang melampaui semester atau lintas tahun anggaran
memerlukan justifikasi administratif yang lebih kuat.
Konsep pendapat hukum internal yang menyertai pengaduan tersebut memosisikan
masalah TPP PPPK sebagai persoalan yang harus diuji melalui asas legalitas, kepastian
hukum, kemanfaatan, dan akuntabilitas. Dokumen itu menegaskan bahwa ketika PPPK telah
diangkat secara sah dan mulai menjalankan tugas, lahir hubungan hukum publik berupa hak
dan kewajiban timbal balik. Lebih lanjut, TPP bagi PPPK dipandang berada dalam rumpun
tunjangan lainnya yang bersifat periodik bulanan, sehingga penundaannya memerlukan basis
hukum yang jelas dan dapat diuji. Pendapat tersebut juga menyoroti bahwa alasan menunggu
perubahan APBD harus diperiksa lebih jauh: apakah persoalan timbul karena pagu,
penjabaran anggaran, kas, atau validasi persetujuan teknis (BPK Perwakilan Provinsi
Kalimantan Utara, 2026).
Dari perspektif tata kelola keuangan daerah, kasus semacam ini menggambarkan risiko
yang lebih luas daripada sekadar pembayaran tunjangan. Pertama, terdapat risiko
ketidakselarasan antara kebijakan kepegawaian dan kebijakan fiskal. Daerah menerima
tambahan pegawai melalui kebijakan nasional, tetapi struktur APBD belum siap menanggung
semua komponen haknya. Kedua, terdapat risiko komunikasi publik. Apabila pernyataan
pejabat atau dokumen anggaran membentuk ekspektasi bahwa TPP akan diberikan, sementara
pembayaran belum terjadi, kepercayaan pegawai terhadap pemerintah daerah menurun.
Ketiga, terdapat risiko pencatatan akuntansi. Apabila hak telah timbul pada 2025 tetapi
pembayaran dilakukan pada 2026, maka pemerintah daerah harus menilai apakah kewajiban
tersebut perlu diakui sebagai utang belanja pegawai dalam LKPD 2025.
Pelajaran utama dari ilustrasi ini adalah bahwa kebijakan batas belanja pegawai tidak
boleh dijalankan dengan logika kas semata. Pemerintah daerah dapat saja tidak mengeluarkan
kas pada tahun berjalan, tetapi penundaan pembayaran tidak menghilangkan kewajiban
apabila haknya telah lahir. Sebaliknya, penundaan dapat memperbesar beban di tahun
berikutnya dan menciptakan ketidakjelasan pertanggungjawaban. Karena itu, respons yang
taat asas tidak cukup berupa janji membayar rapel. Pemerintah daerah perlu membuat
rekonstruksi administratif yang lengkap: dasar hukum TPP, daftar penerima, periode hak,
nilai kewajiban, sumber anggaran, mekanisme perubahan penjabaran atau perubahan APBD,
pencatatan utang, jadwal pembayaran, serta komunikasi resmi kepada pegawai.
IJLJ: Indonesian Journal of Law and Justice
Vol. 3, No. 1, Mei 2026, page: 1-14
E-ISSN: 3063-4350
8
Baren Sipayung et.al (Jerat 30 Persen Belanja Pegawai....)
Ancaman Sunyi terhadap Mutu Pelayanan Publik
Ancaman terhadap mutu pelayanan publik sering kali tidak muncul secara tiba-tiba. Ia
dapat bergerak secara sunyi melalui penurunan motivasi, kelelahan birokrasi, ketidakpastian
penghasilan, dan melemahnya rasa keadilan di antara aparatur. Pegawai yang tetap hadir di
kantor, tetap mengajar, tetap melayani pasien, tetap mengurus administrasi kependudukan,
atau tetap memproses perizinan belum tentu bekerja dengan energi kelembagaan yang sama
ketika hak keuangannya tidak pasti. Dalam literatur administrasi publik, kualitas layanan
tidak hanya ditentukan oleh prosedur dan sarana, tetapi juga oleh kapasitas, integritas,
motivasi, dan persepsi keadilan pegawai garis depan. Karena itu, pemotongan atau penundaan
tunjangan tanpa desain transisi dapat menghasilkan biaya sosial yang tidak tampak dalam
laporan realisasi anggaran.
Batas belanja pegawai memang dimaksudkan untuk memperluas ruang layanan. Akan
tetapi, layanan publik tidak hanya dibangun oleh jalan, gedung, dan perangkat teknologi.
Infrastruktur memerlukan operator, guru memerlukan stabilitas, fasilitas kesehatan
memerlukan tenaga yang termotivasi, dan sistem digital memerlukan pegawai yang
memahami proses bisnis. Apabila pemerintah daerah menekan belanja pegawai tanpa analisis
beban kerja, maka yang terjadi adalah ketidakseimbangan antara aset fisik dan kapasitas
manusia. Gedung dapat selesai, aplikasi dapat dibangun, tetapi antrean tetap panjang karena
jumlah pegawai kurang, pegawai tidak dilatih, atau pegawai kehilangan insentif kinerja. Oleh
sebab itu, pengalihan ruang fiskal dari belanja pegawai ke belanja publik harus diikuti
reformasi manajemen SDM, bukan sekadar pemangkasan nominal.
Risiko layanan juga berbeda antar daerah. Daerah perkotaan dengan basis PAD kuat
mungkin lebih mudah menurunkan rasio belanja pegawai karena total belanjanya besar dan
pilihan efisiensinya luas. Sebaliknya, daerah kecil, kepulauan, perbatasan, atau daerah dengan
beban layanan tersebar dapat memiliki kebutuhan pegawai yang tinggi meskipun total
belanjanya terbatas. Jika batas 30 persen diterapkan secara seragam tanpa membaca karakter
geografis dan beban layanan, maka daerah yang secara objektif membutuhkan personel lebih
banyak dapat terdorong mengambil kebijakan yang merugikan akses masyarakat. Dalam
konteks negara kepulauan, standar fiskal yang tampak adil secara nasional belum tentu
proporsional secara administratif di daerah dengan biaya layanan tinggi.
Persoalan menjadi lebih kompleks ketika belanja pegawai diperlakukan sebagai lawan
dari belanja pelayanan. Dalam kenyataan, sebagian belanja pegawai justru merupakan belanja
pelayanan karena gaji guru, tenaga kesehatan, penyuluh, operator layanan administrasi, dan
petugas teknis merupakan prasyarat output layanan. Yang perlu dikendalikan bukan seluruh
belanja pegawai secara buta, melainkan struktur belanja pegawai yang tidak berkaitan dengan
produktivitas, jabatan yang tumpang tindih, rasio manajerial yang terlalu gemuk, dan
tunjangan yang tidak berbasis kinerja. Dengan demikian, kualitas kebijakan terletak pada
kemampuan membedakan belanja pegawai yang produktif dari belanja pegawai yang
membebani organisasi tanpa nilai tambah pelayanan.
Karena itu, ukuran keberhasilan implementasi UU HKPD perlu dikaitkan dengan
indikator Standar Pelayanan Minimal, survei kepuasan masyarakat, waktu layanan, cakupan
layanan dasar, capaian pendidikan, kinerja kesehatan, dan kualitas infrastruktur yang benar-
benar digunakan publik. Jika sanksi hanya berbasis persentase belanja, daerah berisiko
mengejar kepatuhan formal melalui reklasifikasi, penundaan, atau pemotongan yang tidak
menyentuh akar masalah. Sebaliknya, jika kepatuhan persentase dikombinasikan dengan
indikator layanan, pemerintah pusat dapat membedakan daerah yang membutuhkan
pendampingan struktural dari daerah yang memang tidak disiplin. Pendekatan ini lebih selaras
dengan tujuan UU HKPD, yaitu memperbaiki kualitas belanja dan kesejahteraan masyarakat.
IJLJ: Indonesian Journal of Law and Justice
Vol. 3, No. 1, Mei 2026, page: 1-14
E-ISSN: 3063-4350
9
Baren Sipayung et.al (Jerat 30 Persen Belanja Pegawai....)
Risiko Akuntansi Akrual dan Pemeriksaan Keuangan
Salah satu aspek yang sering luput dalam perdebatan batas belanja pegawai adalah
akuntansi akrual. Pemerintah daerah dapat tergoda melihat masalah dari sisi kas: selama uang
belum dibayarkan, belanja belum terealisasi. Pandangan demikian berbahaya karena Standar
Akuntansi Pemerintahan berbasis akrual mewajibkan pengakuan kewajiban ketika pemerintah
memiliki kewajiban kini yang timbul dari peristiwa masa lalu dan penyelesaiannya
mengakibatkan arus keluar sumber daya ekonomi. Apabila pegawai telah melaksanakan
tugas, dasar hukum pemberian tunjangan telah tersedia, penerima dapat diidentifikasi, dan
nilai dapat diukur, maka penundaan pembayaran perlu dievaluasi sebagai utang belanja
pegawai, bukan sekadar kegiatan yang belum direalisasikan (Komite Standar Akuntansi
Pemerintahan, 2016; Indonesia, 2010).
Kegagalan mengakui kewajiban dapat menyebabkan salah saji LKPD. Pada sisi neraca,
utang jangka pendek menjadi kurang saji; pada sisi laporan operasional, beban periode
berjalan dapat tidak menggambarkan kewajiban yang sebenarnya; pada sisi penganggaran
tahun berikutnya, pembayaran rapel dapat membebani APBD untuk kewajiban masa lalu.
Dari sudut pandang pemeriksaan, situasi ini membuka ruang temuan atas ketidakpatuhan,
kelemahan pengendalian intern, atau penyajian kewajiban yang tidak memadai. Lebih jauh
lagi, praktik menunda pembayaran demi menjaga tampilan rasio belanja dapat mendekati apa
yang dalam literatur fiskal disebut sebagai risiko ilusi fiskal, yaitu keadaan ketika kinerja
anggaran tampak patuh di permukaan karena kewajiban dipindahkan ke masa depan atau
tidak dicatat secara memadai.
Tabel 2. Matriks Risiko Penundaan Hak Belanja Pegawai
Bentuk Risiko
Dampak terhadap Pemerintah
Daerah
Mitigasi yang Diperlukan
Hak pegawai tertunda tanpa
dasar yang terukur
Pengaduan, keberatan administratif,
gugatan, atau penurunan kepercayaan
Keputusan tertulis, dasar hukum jelas,
mekanisme keberatan, komunikasi resmi
Utang belanja pegawai tidak
diakui
Salah saji neraca dan beban tahun
berjalan
Inventarisasi hak, pengakuan kewajiban,
rekonsiliasi dengan BPKAD
Rapel menumpuk pada tahun
berikutnya
Ruang fiskal 2026/2027 tertekan dan
program tertunda
Peta jalan pembayaran dan pergeseran
anggaran yang sah
Motivasi dan kapasitas
aparatur menurun
Mutu layanan dasar melemah secara
bertahap
Indikator kinerja layanan dan perlindungan
sektor prioritas
Janji kebijakan tidak
terpenuhi
Legitimasi kepala daerah dan
perangkat daerah melemah
Transparansi jadwal penyelesaian dan laporan
progres
Risiko akrual juga memperlihatkan bahwa kepatuhan fiskal tidak dapat dipisahkan dari
kualitas pencatatan. Daerah yang menurunkan realisasi belanja pegawai dengan cara menunda
pembayaran mungkin terlihat lebih dekat ke target 30 persen, tetapi rasio tersebut menjadi
menyesatkan apabila kewajiban tersembunyi tidak diakui. Dalam pemerintahan yang
akuntabel, disiplin fiskal tidak cukup berarti menahan kas, melainkan memastikan seluruh
kewajiban yang timbul dicatat, dijelaskan, dan dikelola. Oleh sebab itu, pengawasan BPK,
inspektorat, dan DPRD perlu memperhatikan bukan hanya besaran realisasi belanja pegawai,
tetapi juga daftar utang belanja pegawai, alasan keterlambatan pembayaran, serta korelasi
antara penundaan hak dan pencapaian standar layanan.
Dalam kasus TPP PPPK yang melampaui tahun anggaran, solusi administratif perlu
memadukan dua langkah. Pertama, pemerintah daerah harus mengakui kewajiban sesuai hasil
verifikasi periode hak dan besaran yang terutang. Kedua, pemerintah daerah harus
menyiapkan dasar pembayaran pada tahun berikutnya melalui mekanisme anggaran yang sah.
Tanpa pengakuan kewajiban, pembayaran rapel dapat dipandang sebagai beban tahun berjalan
yang tidak jelas asal-usulnya. Tanpa dasar anggaran, pengakuan kewajiban tidak dapat
diselesaikan secara kas. Keduanya harus berjalan bersama agar penyelesaian tidak hanya
meredakan keluhan pegawai, tetapi juga memperbaiki integritas laporan keuangan.
IJLJ: Indonesian Journal of Law and Justice
Vol. 3, No. 1, Mei 2026, page: 1-14
E-ISSN: 3063-4350
10
Baren Sipayung et.al (Jerat 30 Persen Belanja Pegawai....)
Isu Cross-Cutting: Organisasi, Data, Pengawasan, dan Keadilan Antarwilayah
Batas belanja pegawai 30 persen merupakan isu cross-cutting karena menyentuh banyak
sistem sekaligus. Pertama, ia berkaitan dengan desain organisasi. Daerah yang memiliki
terlalu banyak perangkat daerah, unit pelaksana, jabatan struktural, atau fungsi pendukung
yang tumpang tindih akan sulit menurunkan belanja pegawai tanpa restrukturisasi. Reformasi
organisasi perlu diarahkan pada delayering, penyederhanaan proses, integrasi layanan, dan
penguatan jabatan fungsional yang benar-benar mendukung output. Akan tetapi,
restrukturisasi harus berbasis analisis beban kerja dan peta layanan, bukan sekadar
pengurangan jumlah pegawai untuk mengejar angka.
Kedua, ia berkaitan dengan tata kelola data ASN. Banyak keterlambatan pembayaran
tunjangan terjadi karena data pegawai, kelas jabatan, beban kerja, absensi, kinerja, dan
persetujuan teknis tidak terintegrasi. Dalam situasi demikian, sistem informasi seperti SIPD,
SIMONA, aplikasi kepegawaian daerah, dan sistem penggajian perlu diperlakukan sebagai
infrastruktur hukum-administratif, bukan sekadar aplikasi teknis. Data yang terlambat
divalidasi dapat berdampak langsung pada hak pegawai. Karena itu, pemerintah daerah harus
memiliki standar waktu pemutakhiran data, penanggung jawab verifikasi, jejak audit digital,
dan prosedur koreksi apabila data menghambat pembayaran.
Ketiga, isu ini berkaitan dengan keadilan antarwilayah. Daerah dengan PAD tinggi dan
basis ekonomi kuat memiliki fleksibilitas yang berbeda dari daerah tertinggal atau perbatasan.
Rasio belanja pegawai yang sama dapat mencerminkan realitas yang berbeda. Di satu daerah,
rasio tinggi mungkin menandakan birokrasi gemuk. Di daerah lain, rasio tinggi mungkin
terjadi karena total belanja kecil, cakupan wilayah luas, dan kebutuhan layanan dasar besar.
Oleh karena itu, pemerintah pusat perlu mengembangkan instrumen asistensi, pengecualian
terbatas, atau penyesuaian berbasis bukti bagi daerah dengan karakteristik khusus, sepanjang
daerah tersebut menunjukkan peta jalan reformasi dan kinerja layanan yang dapat diverifikasi.
Keempat, isu ini berkaitan dengan hubungan industrial di sektor publik. PPPK memiliki
karakter perjanjian kerja, tetapi bekerja dalam rezim hukum publik. Ketidakpastian
pembayaran hak dapat menimbulkan ketegangan psikologis dan sosial yang berbeda dari
pegawai swasta karena ruang tawar pegawai publik dibatasi oleh disiplin birokrasi, kewajiban
netralitas, dan tuntutan pelayanan. Karena itu, pemerintah daerah tidak boleh memandang
keterlambatan tunjangan hanya sebagai urusan internal kepegawaian. Ia dapat mempengaruhi
disiplin, kepatuhan, etos layanan, dan persepsi keadilan di antara PNS, PPPK, dan pegawai
non-ASN yang tersisa.
Kelima, isu ini berkaitan dengan pengawasan eksternal. DPRD perlu membaca APBD
bukan hanya dari sisi keseimbangan pendapatan dan belanja, tetapi juga dari sisi
keberlanjutan kewajiban aparatur. Inspektorat perlu melakukan reviu atas kecukupan
anggaran TPP, validitas penerima, dan risiko utang belanja. BPK dapat menempatkan
masalah penundaan hak pegawai sebagai area pemeriksaan akun belanja pegawai dan
kewajiban jangka pendek. Ombudsman dapat melihatnya dari sisi potensi maladministrasi
apabila terdapat penundaan berlarut tanpa informasi yang memadai. Keterlibatan berbagai
lembaga ini memperlihatkan bahwa masalah belanja pegawai berada di antara hukum
keuangan negara, hukum administrasi, dan etika pelayanan publik.
Keenam, isu ini berkaitan dengan agenda digitalisasi dan produktivitas. Pemerintah daerah
tidak dapat terus-menerus menekan belanja pegawai tanpa memperbaiki proses kerja.
Digitalisasi yang hanya menambah aplikasi justru dapat meningkatkan beban administratif.
Digitalisasi yang benar harus menghilangkan duplikasi input, mempercepat verifikasi,
memendekkan rantai persetujuan, dan menyediakan data real-time untuk perencanaan
kebutuhan pegawai. Dengan demikian, investasi teknologi dapat menjadi pengganti beban
IJLJ: Indonesian Journal of Law and Justice
Vol. 3, No. 1, Mei 2026, page: 1-14
E-ISSN: 3063-4350
11
Baren Sipayung et.al (Jerat 30 Persen Belanja Pegawai....)
birokrasi yang tidak produktif, bukan tambahan beban yang membuat pegawai semakin tersita
untuk melayani sistem ketimbang melayani masyarakat.
Model Kebijakan Adaptif
Model kebijakan adaptif yang ditawarkan artikel ini berpijak pada empat prinsip. Prinsip
pertama adalah legality before efficiency. Efisiensi fiskal tidak boleh dilakukan dengan cara
yang melanggar norma hak pegawai. Setiap pengurangan, penundaan, atau perubahan
komponen penghasilan harus memiliki dasar hukum, prosedur, dan pemberitahuan yang jelas.
Prinsip kedua adalah service before ratio. Rasio belanja penting, tetapi tujuan akhirnya adalah
pelayanan publik. Karena itu, target 30 persen harus selalu dibaca bersama indikator kinerja
layanan. Prinsip ketiga adalah accrual before cash. Pemerintah daerah tidak boleh
menyamakan belum bayar dengan tidak ada kewajiban. Prinsip keempat adalah reform before
delay. Apabila rasio belanja pegawai tinggi, jawaban utamanya adalah reformasi organisasi
dan perencanaan ASN, bukan menunda hak yang telah lahir.
Berdasarkan prinsip tersebut, pemerintah daerah perlu menyusun peta jalan lima tahap.
Tahap pertama adalah diagnosis fiskal, yaitu menghitung rasio belanja pegawai dengan
formula yang benar dan memisahkan komponen yang dikecualikan. Tahap kedua adalah
diagnosis organisasi, yaitu memetakan perangkat daerah, jabatan, beban kerja, dan layanan
prioritas. Tahap ketiga adalah diagnosis kewajiban, yaitu mengidentifikasi gaji, tunjangan,
rapel, dan potensi utang belanja pegawai yang telah timbul. Tahap keempat adalah desain
transisi, yaitu menentukan strategi pengurangan rasio melalui peningkatan pendapatan,
pergeseran belanja nonprioritas, perampingan proses, dan pengendalian formasi. Tahap
kelima adalah monitoring layanan, yaitu memastikan penurunan rasio tidak menurunkan
capaian SPM dan kepuasan masyarakat.
Pada level pusat, Kementerian Keuangan dan Kementerian Dalam Negeri perlu
memperkuat pedoman implementasi yang membedakan daerah berdasarkan kapasitas fiskal,
struktur layanan, dan tingkat risiko. Sanksi penundaan TKD memang diperlukan sebagai
instrumen kepatuhan, tetapi sanksi yang terlalu mekanis dapat memperburuk kas daerah dan
pada akhirnya menunda kewajiban lain. Karena itu, mekanisme reward and punishment perlu
memperhitungkan kemajuan peta jalan, kualitas data, transparansi pengakuan kewajiban, dan
capaian layanan. Daerah yang melampaui 30 persen karena inefisiensi harus dikoreksi tegas.
Namun, daerah yang melampaui karena karakteristik layanan dan sedang melakukan
reformasi perlu memperoleh pendampingan yang terukur.
Pada level daerah, kepala daerah perlu menempatkan batas belanja pegawai sebagai
agenda manajemen perubahan. Sekretaris daerah, BPKAD, BKPSDM, Bagian Organisasi,
Inspektorat, dan perangkat daerah teknis harus bekerja dalam satu meja risiko. Setiap
pengangkatan PPPK harus disertai simulasi belanja jangka menengah, bukan hanya
perhitungan gaji pokok. Setiap kebijakan TPP harus memiliki peta fiskal, indikator kinerja,
dan mekanisme evaluasi. Setiap keterlambatan pembayaran harus dicatat sebagai risiko dan
diberi tenggat penyelesaian. Dengan cara itu, masalah belanja pegawai tidak dikelola secara
reaktif setelah muncul pengaduan, melainkan dicegah sejak tahap perencanaan.
Lebih jauh, TPP perlu direformulasi sebagai instrumen kinerja, bukan sekadar tambahan
penghasilan rutin. Daerah dapat menyusun TPP yang menggabungkan dimensi beban kerja,
kelangkaan kompetensi, risiko pekerjaan, kondisi geografis, dan capaian layanan. Namun,
reformulasi ini harus dilakukan prospektif, transparan, dan berbasis regulasi. Hak yang telah
lahir pada periode sebelumnya tetap harus diselesaikan. Reformasi remunerasi tidak boleh
dipakai mundur untuk menjustifikasi keterlambatan masa lalu. Apabila dilakukan dengan
benar, TPP dapat menjadi jembatan antara pengendalian belanja pegawai dan peningkatan
mutu layanan, karena setiap rupiah tambahan penghasilan dikaitkan dengan kontribusi
layanan yang dapat diuji.
IJLJ: Indonesian Journal of Law and Justice
Vol. 3, No. 1, Mei 2026, page: 1-14
E-ISSN: 3063-4350
12
Baren Sipayung et.al (Jerat 30 Persen Belanja Pegawai....)
Tabel 3. Model Penyelesaian Adaptif atas Tekanan Batas 30 Persen
Tahap
Pertanyaan kunci
Output yang diharapkan
Diagnosis rasio
Berapa rasio belanja pegawai yang dihitung dengan
formula UU HKPD?
Peta gap menuju 30 persen dan komponen
penyebab
Diagnosis hak
Hak pegawai apa saja yang telah lahir dan belum dibayar?
Daftar kewajiban, nilai, periode, dan dasar hukum
Reformasi
organisasi
Fungsi mana yang tumpang tindih atau tidak produktif?
Rencana delayering, integrasi layanan, dan
pengendalian formasi
Penganggaran
korektif
Mekanisme APBD apa yang sah untuk menyelesaikan
kewajiban?
Perubahan penjabaran/perubahan APBD,
pergeseran anggaran, dan jadwal pembayaran
Pengawasan
layanan
Apakah penyesuaian fiskal menurunkan kualitas layanan?
Dashboard SPM, waktu layanan, kepuasan
masyarakat, dan pengaduan
Dengan model adaptif tersebut, batas 30 persen tidak lagi diperlakukan sebagai palu
pemukul yang seragam, melainkan sebagai alat diagnostik untuk mengoreksi struktur belanja.
Pemerintah daerah tetap didorong untuk disiplin, tetapi tidak dibiarkan mengambil jalan
pintas yang merugikan pegawai dan layanan. Pemerintah pusat tetap memiliki instrumen
pengendalian, tetapi tidak mengabaikan keragaman kondisi daerah. Lembaga pengawasan
tetap dapat menilai kepatuhan, tetapi juga memeriksa apakah kewajiban yang timbul telah
dicatat dan diselesaikan. Dalam kerangka ini, kualitas administrasi menjadi titik temu antara
rasio fiskal dan keadilan pelayanan.
4. Kesimpulan
Batas belanja pegawai 30 persen dalam UU HKPD merupakan instrumen penting untuk
memperbaiki struktur APBD dan mendorong belanja daerah yang lebih berorientasi pelayanan
publik. Namun, instrumen tersebut mengandung risiko apabila diimplementasikan secara
sempit sebagai kewajiban mengejar angka tanpa memperhatikan hak keuangan aparatur,
kebutuhan layanan, karakteristik daerah, dan standar akuntansi pemerintahan. Dalam negara
hukum, disiplin fiskal tidak boleh dicapai dengan mengorbankan asas legalitas, kepastian
hukum, proporsionalitas, dan akuntabilitas. Pemerintah daerah wajib melakukan penyesuaian
belanja pegawai melalui reformasi organisasi, perencanaan ASN, pengendalian formasi,
peningkatan kualitas belanja, serta penguatan pendapatan, bukan melalui penundaan hak
pegawai yang telah timbul dari hubungan kerja pemerintahan.
Kajian ini menunjukkan bahwa hak PPPK atas gaji dan tunjangan memiliki dasar
normatif yang kuat dalam rezim ASN dan regulasi PPPK. Ketika PPPK telah diangkat secara
sah dan melaksanakan tugas, pemerintah daerah harus memastikan penganggaran, validasi
data, penetapan penerima, dan pembayaran dilakukan secara tertib. Apabila terjadi
keterlambatan, hambatan administratif harus dijelaskan melalui dokumen yang dapat diuji,
bukan dijadikan alasan umum untuk menunda tanpa batas waktu. Jika keterlambatan
melampaui tahun anggaran, pemerintah daerah perlu menilai kewajiban yang timbul sebagai
utang belanja pegawai sesuai prinsip akuntansi akrual. Kegagalan mencatat kewajiban bukan
hanya menimbulkan risiko salah saji LKPD, tetapi juga memperlemah integritas tata kelola
keuangan daerah.
Ancaman paling serius dari implementasi yang keliru adalah melemahnya mutu
pelayanan publik secara bertahap. Penundaan penghasilan tidak selalu langsung menghentikan
layanan, tetapi dapat mengikis motivasi, loyalitas, disiplin, dan kepercayaan aparatur. Dampak
tersebut terutama terasa pada layanan dasar yang bertumpu pada pegawai garis depan, seperti
pendidikan, kesehatan, administrasi kependudukan, dan layanan teknis. Oleh karena itu,
evaluasi kepatuhan terhadap batas 30 persen harus selalu dihubungkan dengan indikator
layanan. Daerah tidak cukup disebut patuh hanya karena rasio belanja pegawainya turun;
daerah baru dapat disebut berhasil apabila penurunan tersebut disertai perbaikan kualitas
belanja dan mutu layanan.
IJLJ: Indonesian Journal of Law and Justice
Vol. 3, No. 1, Mei 2026, page: 1-14
E-ISSN: 3063-4350
13
Baren Sipayung et.al (Jerat 30 Persen Belanja Pegawai....)
Artikel ini merekomendasikan empat langkah kebijakan. Pertama, pemerintah pusat perlu
menyusun pedoman implementasi yang lebih adaptif dengan mempertimbangkan kapasitas
fiskal, karakter wilayah, dan capaian layanan, tanpa melemahkan tujuan disiplin fiskal.
Kedua, pemerintah daerah perlu membuat fiscal risk register yang memuat risiko belanja
pegawai, kewajiban tunjangan, rapel, dan kebutuhan ASN jangka menengah. Ketiga, setiap
keterlambatan hak pegawai harus diselesaikan melalui rekonstruksi administratif yang
meliputi dasar hukum, nilai kewajiban, pencatatan akrual, sumber anggaran, dan jadwal
pembayaran. Keempat, TPP perlu diarahkan menjadi instrumen kinerja yang transparan, adil,
dan terukur, sehingga belanja pegawai tidak selalu dipandang sebagai beban, tetapi sebagai
investasi pada mutu layanan.
Dengan demikian, jerat batas 30 persen hanya dapat dihindari apabila pemerintah
membaca UU HKPD bukan sebagai perintah menekan pegawai, melainkan sebagai mandat
memperbaiki tata kelola. Disiplin fiskal dan perlindungan hak aparatur bukan dua tujuan yang
harus saling meniadakan. Keduanya dapat berjalan bersamaan apabila perencanaan ASN,
penganggaran, pengendalian intern, akuntansi akrual, dan evaluasi layanan disusun dalam satu
kerangka kebijakan yang utuh. Pada titik itulah reformasi hubungan keuangan pusat dan
daerah dapat mencapai maksud sebenarnya: APBD yang sehat, aparatur yang terlindungi, dan
pelayanan publik yang bermutu bagi masyarakat.
5. Ucapan Terima Kasih
Penulis menyampaikan terima kasih kepada pihak-pihak yang menyediakan dokumen
hukum, regulasi, dan bahan pengaduan yang digunakan sebagai dasar analisis akademik.
Seluruh pandangan dalam artikel ini merupakan konstruksi ilmiah penulis dan tidak
dimaksudkan sebagai keputusan pemeriksaan, pendapat resmi lembaga, atau penilaian final
terhadap tanggung jawab pihak tertentu.
6. Daftar Pustaka
Blesse, S., Dorn, F., Lay, M., & Potrafke, N. (2026). Do fiscal rules undermine public
investments? A review of empirical evidence. ScienceDirect.
Ginting, A. M. (2024). The impact of fiscal decentralization on public service delivery. Jurnal
Ekonomi dan Kebijakan Publik.
Indonesia. (2010). Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi
Pemerintahan.
Indonesia. (2018). Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai
Pemerintah dengan Perjanjian Kerja.
Indonesia. (2019). Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan
Keuangan Daerah.
Indonesia. (2020). Peraturan Presiden Nomor 98 Tahun 2020 tentang Gaji dan Tunjangan
Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja.
Indonesia. (2022). Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah.
Indonesia. (2023). Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara.
Indonesia. (2024). Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2024 tentang Harmonisasi Kebijakan
Fiskal Nasional.
Indonesia. (2024). Peraturan Presiden Nomor 11 Tahun 2024 tentang Perubahan atas
Peraturan Presiden Nomor 98 Tahun 2020 tentang Gaji dan Tunjangan Pegawai
Pemerintah dengan Perjanjian Kerja.
IJLJ: Indonesian Journal of Law and Justice
Vol. 3, No. 1, Mei 2026, page: 1-14
E-ISSN: 3063-4350
14
Baren Sipayung et.al (Jerat 30 Persen Belanja Pegawai....)
International Monetary Fund. (2024). Assessing public sector balance sheet vulnerabilities.
IMF eLibrary.
Kementerian Dalam Negeri. (2020). Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 77 Tahun 2020
tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan Daerah.
Kementerian Dalam Negeri. (2021). Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 6 Tahun 2021
tentang Teknis Pemberian Gaji dan Tunjangan PPPK yang Bekerja pada Instansi Daerah.
Kementerian Keuangan. (2022). Two decades of fiscal decentralization implementation in
Indonesia. Badan Kebijakan Fiskal.
Kementerian Keuangan. (2024). Peraturan Menteri Keuangan Nomor 24 Tahun 2024 tentang
Tata Cara Penundaan dan/atau Pemotongan Penyaluran Dana Transfer ke Daerah atas
Pemenuhan Belanja Wajib dalam APBD.
Kementerian Keuangan. (2024). Serasi Episode 11: Buku pintar kebijakan mandatory spending
daerah. Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan.
Komite Standar Akuntansi Pemerintahan. (2016). Buletin Teknis Nomor 22 tentang Akuntansi
Utang Berbasis Akrual.
Lewis, B. D. (2023). Indonesia’s new fiscal decentralisation law. Bulletin of Indonesian
Economic Studies.
Lobont, O. R., Moldovan, N. C., & Badarau, C. (2025). The sustainability dilemma: Fiscal rules,
institutional quality, and economic outcomes. Systems, 13(12), 1055.
Pabayo, A. S. T. (2025). The impact of fiscal decentralization policy on regional fiscal
independence in Indonesia. Journal of Local Government Issues, 8(1), 142-160.
World Bank. (1998). Contingent government liabilities: A hidden risk for fiscal stability. World
Bank.
Sipayung, Baren. 2026. HUKUM ADMINISTRASI KEUANGAN NEGARA. Metro: Nafal
Publishing.
Sipayung, Baren. 2022. Faktor-Faktor Yang Memengaruhi Kinerja Dan Kualitas Kehidupan
Kerja Auditor: Teori Dan Studi Kasus. Yogyakarta: CV. Bintang Semesta Media.
Raden Roro Atiqah Sekararum, Baren Sipayung, Selvia Junita Praja, Rabith Madah Khulaili
Harsya, and Mitra Musika Lubis. 2025. “Anti-Corruption Behavior: Its Relationship to
The Creation of Food Independence and Community Welfare In 3T Regions .” Jurnal
Teknologi Dan Manajemen Industri Terapan 4(3):2205–9. doi: 10.55826/jtmit.v4i3.1569.
Baren Sipayung, Rosmini, Andi Wahyudi, and Suyanto. 2024. “Implikasi Hukum Putusan
Mahkamah Agung Nomor 12 P/HUM/2024 Terhadap Akuntabilitas
Pertanggungjawaban Perjalanan Dinas Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.” Jurnal
Kewarganegaraan 8(2):1514–24. doi: https://doi.org/10.31316/jk.v8i2.7469.
Sitta Saraya, Johannes Johny Koynja, Baren Sipayung, Henny Saida Flora, Andi Alauddin,
Raditya Feda Rifandhana, Sapriadi, Maria Sanola, and Rudy Dwi Laksono. 2024.
HUKUM KONSTITUSI DAN ACARA MK. Batam: CV. REY MEDIA GRAFIKA.